宪法与公民迁徙

核心提示:南京航空航天大学法学副教授黄建军在接受本社采访时说，随着近年来的资料解密，当年制定宪法时对此款的争论也被披露出来。

直到今日，我国许多宪法学家在谈及户籍制度改革时仍念念不忘1954年颁布的《中华人民共和国宪法》。这部宪法第90条规定： 中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。 这是新中国建国后，公民的 迁徙自由权 第一次也是唯一一次被直接写入宪法。

其实，即使是今日被视为具有里程碑意义的1954年宪法，写入 迁徙自由 也并非毫无阻力。南京航空航天大学法学副教授黄建军在接受本社采访时说，随着近年来的资料解密，当年制定宪法时对此款的争论也被披露出来。

北京大学中国经济研究中心教授周其仁曾披露，当年在讨论宪法是否应该写入 迁徙自由 时，持反对意见的人并不在少数。曾参与当年宪法制定的董成美教授回忆，毛泽东本人和其秘书、担任宪法起草委员会副秘书长的田家英都是不同意的，他们最主要的反对理由是考虑到中国当时还是农业社会，允许农民自由迁入城市，恐 使春耕播种大受影响 ，造成农业生产上的损失，并将阻碍中国工业化进程。

在这种担心之下，虽然 迁徙自由 最终被写入宪法，但是在实际的社会管理中，这一规定并未得到落实。

黄建军举例说，检索自1955年至1958年的法律文档，就可以发现，政府曾先后就 建立经常户口登记制度 防止农民盲目流入城市 制止农村人口外流 等问题发布了多个文件。

到1958年1月9日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》，其中规定： 公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住户口登记机关申请办理迁出手续。 这个条例被视为 城乡二元 户籍结构在我国确立的标志。

对许多中国宪法学者来说，1978年宪法及1982年宪法未恢复 迁徙自由 条款也有客观原因。

中国宪法学家李步云教授认为，宪法学界对1978年宪法的评价可以用 拨乱反正 四个字来概括，这样一部具有历史意义的宪法为什么没有恢复 迁徙自由 ，对此学界解释不一。通说认为，这与当时严峻的社会现实密切相关。

复旦大学经济社会学教授葛剑雄对建国后几次人口迁徙潮做过研究，他观察到，建国后到改革开放之前，我国公民经历了三次迁徙潮，分别是1958年之前、 文革 之中以及 文革 中后期到1979年。而最后这次迁徙潮被认为直接影响了1978年宪法对 迁徙自由 的接纳。

据统计，在1962到1979年期间，全国累计下乡的城镇知识青年有1776万之多，这意味着在1978年宪法修订之际，社会上出现了大批知识青年等待返城的严峻现实。

知青 返城无疑增加了城市就业压力，而农村人口流向城市也增加了城市管理难度。葛剑雄本人亲历了这个年代，他告诉本社，事实上，城乡之间的壁垒已经筑起，众多想通过加入城市改变命运的 非城镇户口 公民形成了一股险些失控的迁徙潮。

在这种现实下，国务院于1977年11月批转公安部《关于处理户口迁移的规定》，同意了为严格控制农村人口向城市迁徙，每年由公安部确定 农转非 控制指标。

葛剑雄认为，在这种现实条件下，社会管理层面趋向于控制 农转非 ，宪法层面发出与客观现实相反声音的可能性自然不大，1978年宪法受制于现实因素没有恢复 迁徙自由 在当时并不是不能理解。

我国宪法学界公认，1982年宪法是建国以来，在尊重民意方面做得最好的一部宪法，其在修订过程中，曾广泛征求公众的意见。

宪法学家李步云教授向本社介绍，当时，宪法草案向各大机关、团体广泛征求意见，收到了众多反馈，其中的确有恢复 迁徙自由 的意见。对此，宪法学者的争论也比较激烈。

支持者认为1982年宪法应该恢复1954年宪法赋予公民的 迁徙自由 权，反对者认为根据当时的社会现实，这一条款实现不了，将不能实现的条款写入宪法不利于维护宪法的权威。最终决策层采纳了后者的意见， 做不到的先不要写入宪法 。

有人认为，宪法没有 迁徙自由 的规定是我国户籍管理制度问题的法律源头，但葛剑雄教授认为，在全世界范围内，许多国家都有形式不同的户籍管理制度，户籍制度的初衷是对人口的管理，本身并没有错误。

我国户籍制度的问题在于，户籍制度不仅管理人口，也对人的身份进行了区分。城市户口和农村户口的待遇不同，从而产生了户口转换的障碍。这自然要归结于我国特有的 城乡二元结构 户籍管理制度，但从社会管理的本质上讲，这是政府资源投入不均衡所致。

在宪法角度上， 迁徙自由 与1982年宪法擦身而过之后，不断有学者通过议政通道表达恢复 迁徙自由 宪法地位的吁求。全国人大代表周洪宇就曾多次建议，对现行宪法进行修改，参照1954年宪法增加关于公民享有迁徙自由权的内容。同时，改革现行户籍制度，制定《公民迁徙法》或《户口管理法》等法律。