铁路投融资改革继续推

铁路投融资改革继续推

进入7月，中央高层对铁路改革频频发声，核心直指铁路投融资改革领域。

国务院总理李克强7月9日在广西调查、7月16日在北京召开专家企业家座谈会时，多次强调宏观经济要稳中求进，确保今年GDP增长目标达到7.5%。而稳增长的根本之策是立足内需，其中在投资方面，主要是推动基础设施建设，尤其是中西部地区的铁路建设。

铁路仍是拉动经济增长的重要引擎，要“早开工早建设”。但是，钱从那里来？“改变投融资体制，通过财政贴息，保证收益高于贷款利息一两个点，就可以从社会融资，要抓紧落实。”李克强称。

在7月24日的国务院常务会议上，李克强再次强调，要按照统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套的基本思路，推进铁路投融资体制改革，这是继铁路机构改革、实现政企分开后的又一重大改革举措。

投融资体制改革当下如箭在弦上，不得不发。但中国铁路总公司（下称中铁总公司）此时正处于两难境地：在诸项改革启动前，2.84万亿元债务如大山压顶，苦于未有解决方案；而投融资改革的前提——市场化改革又裹足难行。

一位中铁总公司内部人士对财新表示，国务院把加大铁路基建投资作为稳增长的重要抓手，要求中铁总公司今年必须拿出投融资体制改革具体方案，从明年起，支线铁路、城际铁路、资源开发性铁路所有权、经营权率先向社会资本开放。融资的主要方式是成立铁路产业投资基金，最迟在明年“两会”前公布基金筹集方案。

多位业内人士分析指出，中铁总公司上月走出铁路改革第一步——货运组织改革，思路是正确的，虽然目前并未显现成效，但是为客运改革、路局改革、机构改革铺了路。无论最后是运分离，还是按区域划分，铁路改革按此顺序渐次展开，投融资体制改革最终可水到渠成。但现在，如要将融资改革提前推进，就得先划分公益性与商业性投资，解决铁路调度权、定价权、清算透明度等问题。如果没有这些市场化改革，社会投资资金不会贸然进入，融资改革就会成为无源之水。

上述中铁总公司人士对财新透露，6月底、7月初，总公司内部通过各种形式对下一步铁路改革问题展开了讨论，投融资体制改革、货运组织改革、客运改革、路局改革都是重点话题，但一个很有意思的现象是，讨论的焦点最后都集中在巨额负债如何解决的问题上。也就是说，铁路系统当前最关注和急于解决的问题还是债务问题，而非改革问题。截至2013年一季度，中铁总负债合计2.84万亿元，负债率为62.31%。

事实上，刚从铁道部脱胎而来的中铁总公司很难从各项改革中获取短期利益，而2.84万亿元负债的压力却是实实在在的。虽然在中铁总公司的组建方案中，国家提出建立铁路公益性运输的补偿机制，对铁路承担的学生、伤残军人、涉农物资等公益性铁路经营项目，以及青藏、新疆等公益性铁路线路亏损予以适当补贴，但并未对此出台明确措施。据财新了解，中铁总公司提出对定价较低的“绿皮车”（普通列车）提价或给予财政补贴，与有关部门商谈数月亦无结果。

改革步步紧逼，中铁总公司显然无路可退。化解巨额债务路径未明，铁路投融资体制改革却被套上了紧迫的时间表。过去铁道部曾出台多项鼓励民间投资的措施，实质进展却不大；这一次，在更高层的推动下，变化会发生吗？

民资如何入铁

据财新了解，铁路投融资体制改革的初步方案已通过非正式方式上报国务院。而中铁总公司日前正会同国家发改委对方案最后定稿，计划于年底前向国务院递交正式报告。

一位熟悉铁路系统的分析人士表示，在铁路投融资体制改革方案中，如何吸引民间资本投资铁路是重头戏，方案初步拟定以建立铁路投资基金为方向，解决铁路建设资金短缺问题，期望基金起到铁路投融资平台的作用，并保证投资人最低收益。这一方案在数年前就讨论过。

这位人士透露，发改委曾主张引导社会资本投资既有干线铁路。但中铁总公司认为，干线线路的投资成本高、收益低、见效慢，社会资本未必有兴趣，而筹集成立铁路产业发展基金，以固定期限、固定收益来吸引社会资金则比较可行。产业基金能保障收益，中铁总公司也能节省利用资金的成本。

吸引民间资本投资铁路，可谓老生常谈。早在2002年中国加入世贸组织时就曾发布《外商投资产业指导目录》，承诺铁路建设、运输、装备制造和多元经营四大领域鼓励非公资本进入；2005年7月，铁道部出台了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》；2012年5月铁道部再次发布《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》。十年间指导意见发布不少，但民资参与铁路投资进展不大。

另一位中铁总公司内部人士透露，所谓吸引民间资本投资，其实每次都是铁路部门迫于经济形势、外界舆论、改革压力而被动提出，并非其主观意愿。民间资本始终难以逾越“玻璃门”。原因很简单，铁道部当时作为政企合一的部门，基建投资是一种政府行为，无论是银行贷款还是发行铁路债信用等级都很高，基本可以解决投资资金来源问题。而向社会资本融资，费时费力，势必让渡部分利益，尤其只有赚钱的线路才有融入社会资本的可能，一贯强势的铁道部并不希望和民间资本分羹，更遑论与其争夺话语权。

而现在，如果引入社会融资体制，最后可能给中铁总公司剩下的就是那些赔钱的公益线路、普客线路，这对已经公司化的中铁总公司来说更难接受。“所以，铁路融资体制改革最需要解决的是铁道部门的内在动力问题。”这位中铁总公司内部人士称。

2011年筹建的蒙西至华中地区铁路煤运通道（下称蒙西铁路），其融资意向为政府主导、多元化投资、市场化运作，但在具体股权结构谈判时，铁道部一再要求绝对控股，谈判许久不得进展。2011年9月，国家发改委要求蒙西铁路单一股东的股份不超过50%。这一原则最终让铁道部绝对控股蒙西铁路的计划落空。但即便如此，铁道部还是做到了相对控股蒙西铁路。

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